48.如何理解细化明确特殊功能区？

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“强化主体功能区战略实施，保持城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局总体稳定，细化明确特殊功能区，完善支持政策和考核评价机制。”细化主体功能区划分，在城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区三大类主体功能区的基础上，叠加确定特殊功能区，是构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局的重要举措。

主体功能区战略是国土空间开发保护的重要战略，旨在根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为不同主体功能定位的区域，明确发展方向和开发保护方式，促进各地区发挥比较优势、各展所长。目前，我国已总体形成“两横三纵”城镇化战略格局、“七区二十三带”农业发展格局、“三区四带”生态安全格局。在省级国土空间总体规划中，以县（市、区）为基本单元分别确定其主体功能定位。针对城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等不同类别主体功能区实施差异化政策，增强中心城市和城市群等经济发展优势地区的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全等方面的功能。党的十八大以来，我国城市化地区常住人口和地区生产总值占全国人口和经济总量的比重稳步上升，农产品主产区粮食产量占全国的比重增至60%以上，重点生态功能区林地、草地、湿地等占全国比重进一步提高，总体实现主体功能约束明显、国土开发有序。三大类主体功能区是国土空间开发保护的基础分区，但在不同功能区内部也存在一些承载特殊功能的区域。对这些区域，由于其资源禀赋、区位条件的特殊性，实施开发保护需要更为精准的空间管控规则和支持政策。比如，边境地区既要发挥好巩固边防的功能，也要发挥好对外开放的功能；能源资源富集区既要承担维护国家能源资源安全的责任，也要强化生态环境保护。在三大类主体功能分区基础上，按照功能衔接、管控协调、政策协同的原则，精准识别、科学划定特殊功能区，有利于进一步提高国土空间治理能力。

党的二十大以来，党中央对落实主体功能区战略、完善主体功能区制度体系作出一系列部署。党的二十大报告提出：“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。”党的二十届三中全会提出：“健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制。”《全国国土空间规划纲要（2021－2035年）》明确要求，细化主体功能区分类。《建议》提出细化明确特殊功能区，就是结合国土空间规划编制实施，在三大类主体功能区划分的基础上，因地制宜叠加识别特殊功能区，精准制定支持政策，更好发挥这些地区的比较优势。一是保持主体功能区格局总体稳定。现行城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区格局充分考虑了各地区自然禀赋条件、资源环境承载能力和国家发展战略布局，细化明确特殊功能区，不是对主体功能区格局的大调整，而是在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，对个别地区承载功能和发展定位的局部优化。二是明确特殊功能区的类型和用途管制规则。在三大类主体功能区的基础上，基于边境地区发展、能源资源开发、文化和自然遗产保护、海洋经济发展等需要，叠加确定边境地区、能源资源富集区、历史文化资源富集区、海洋空间重点优化区等，明确各类特殊功能区的空间范围，纳入国土空间规划管理，建立与之相适应的用途管制规则。三是制定特殊功能区差异化开发保护政策。对边境地区，加强城镇化、基础设施、特色产业发展的土地和投资政策支持，推动产业和人口适当集聚。对能源资源富集区，统筹规划矿产资源勘探开发布局，鼓励在沙漠、戈壁、荒漠地区发展新能源，支持能源资源就地转化利用。在历史文化资源富集区，健全文化遗产保护制度，划定历史文化保护线，支持文化和旅游产业发展，促进文化遗产整体保护和活化利用。对海洋空间重点优化区，健全陆海协同的用地用海政策，有效保护典型海洋生态系统，强化海洋资源保护和高效利用，引导海洋产业优化布局。

49.为什么要实行统筹存量和增量综合供地？

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“实行统筹存量和增量综合供地。”这是加强建设用地总量管控，倒逼土地利用方式从粗放扩张向集约高效转变，促进经济结构优化和发展动能转换，推动高质量发展的重大举措。

第一，落实最严格的节约用地制度，必须统筹好存量和增量用地。实行最严格的节约用地制度，是基于我国人多地少基本国情，保障国家长远发展和根本利益的战略抉择。在推进新型工业化、新型城镇化的过程中，我国建设用地增加总体上与经济社会发展需求相适应，但对其必须加以严格约束，防止无序扩张，挤占耕地和生态空间。近年来，通过完善闲置存量土地处置政策，大力促进存量土地盘活，有效缓解了新增建设用地压力。“十四五”以来，全国累计盘活闲置土地500多万亩。《全国国土空间规划纲要（2021－2035年）》对新增建设用地总量实行从严管控，“十四五”、“十五五”、“十六五”时期新增建设用地控制规模逐步递减。全面落实最严格的节约用地制度，必须统筹好存量和增量用地，加快转变土地利用方式，提高土地利用效率，以较少的资源消耗支撑更大规模的经济增长。

第二，推进以人为本的新型城镇化，必须统筹好存量和增量用地。2024年，我国常住人口城镇化率达到67%。“十四五”时期城镇化率年均增速较“十三五”时期平均增速有所回落，城镇化正从快速增长期转向稳定发展期。与此同时，城市发展正在从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我国城镇建设用地规模已经很大，但供需结构错配的问题比较突出，特别是一些城市公共服务设施用地不足。推进以人为本的新型城镇化，必须做优增量用地、盘活存量用地，优化城市生产、生活、生态用地结构，改善交通、教育、医疗等公共服务设施，提升市民生活品质。

第三，推动产业转型升级，必须统筹好存量和增量用地。近年来，随着产业变革、市场变化等，一些地区传统企业关停退出，造成土地、厂房闲置。一些地区在改革开放早期形成的村镇工业园区，城与村、厂与居混杂分布，推动产业转型升级等迫切要求对存量用地重新进行规划利用。近年来，自然资源部在全国开展低效用地再开发试点，健全国土空间规划、土地收储、土地供应等政策，支持试点城市实施低效用地再开发。截至2025年4月，43个试点城市累计认定低效用地19.38万宗、320.18万亩，实施再开发5.05万宗、170.47万亩，土地利用效率效益明显提高，特别是产业园区的低效用地再开发，有力促进了产业焕新升级。推动产业转型升级，必须从区域产业发展全局出发，合理配置新增用地，着力盘活存量用地，为新产业新业态提供空间保障。

“十五五”时期，实行统筹存量和增量综合供地，必须坚持严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率的导向，健全政策体系，大幅提高建设用地集约化利用水平。一是实施建设用地总量管控。强化国土空间规划刚性约束，在规划期内分阶段严格控制新增建设规模，形成存量优先利用、增量提质增效的空间开发导向。二是优化年度土地利用计划管理。发挥国土空间规划基础性作用，统筹协调各类开发保护建设活动空间保障，坚持项目跟着规划走、要素跟着项目走。优化计划配置方式，着力提高精准性，新增建设用地优先支持重大项目，鼓励其他项目更多使用存量用地。三是完善土地供应模式和收储机制。结合不同类型产业用地生命周期特点，推广“弹性出让+混合用地”等供应模式。构建“政府主导+市场化参与”收购储备体系，在城市层面统筹存量和增量用地布局，平衡好各方利益关系。四是引导存量土地流转和再开发。推动建设用地二级市场建设，促进建设用地使用权流转。完善详细规划管控规则，推动土地用途合理转换，健全财政金融支持政策，促进低效用地再开发。